Сучасні проблеми виборчого законодавства в контексті українського та світового досвіду

cMfvUcs2[1]

Українське суспільство в очікуванні: чи стане повернення до змішаної – мажоритарно-пропорційної системи з запровадженням нового 5-ти відсоткового прохідного бар`єру довгоочікуваним виходом з затяжної парламентської та політичної криз. Без сумніву, після виборів до Верховної Ради України кардинальні зміни у діяльності парламенту та функціонуванні політичної системи відбудуться.

Участь парламенту в конституційному процесі у будь-якій державі може бути вагомою та результативною, коли формування парламенту відповідає закономірностям розвитку політико-правової системи. На рубежі ХХ – ХХІ століть в Україні в цьому процесі спостерігалась певна невідповідність, що характерна для молодих демократій. Відбувся занадто різкий перехід від мажоритарної до пропорційної системи виборів, коли виборці, голосуючи за партійні списки, не можуть вплинути на їх формування, хоча як ніколи важливі відповідальність депутата перед виборцями та вирішення їх нагальних питань. Тоді перехід до пропорційної системи міг бути пом`якшений проведенням виборів за відкритими партійними списками, на зразок польських. Суто пропорційні вибори за закритими партійними списками характерні для країн з розвинутою демократією та відповідним політико-правовим досвідом. В українських реаліях, коли партійна система ще далеко не сформована, а членами партій є понад 2 відсотки населення, цей різкий перехід не міг не позначитись на стані всієї політико-правової системи, наслідки чого ми спостерігаємо в даний час.

Ефективність впливу політичних партій на державну владу в значній мірі залежить від виборчих систем, які діють в країні. Мажоритарна виборча система передбачає отримання мандата тією партією, кандидат якої отримав більшість по даному округу, а всі інші партії, що висували своїх кандидатів, мандатів не отримують. Найбільш поширеним видом мажоритарної системи є система відносної більшості, за якою кандидату для обрання необхідно набрати хоча б на один голос більше, порівняно зі всіма іншими кандидатами, що балотуються в цьому окрузі. Вперше така система була введена у Великій Британії в 1429 р. для виборів депутатів нижньої палати англійського парламенту.

Якщо у виборчому окрузі балотується два кандидати, то для перемоги одному з них необхідне зібрати більше половини поданих голосів (абсолютна більшість); якщо ж в окрузі свої кандидатури виставили декілька осіб, перемогу отримує кандидат, який набрав навіть менше половини голосів від загального числа виборців, що взяли участь в голосуванні. Така система застосовується в Великобританії, США, Індії та інших країнах. На думку М. Дюверже, мажоритарна система протидіє народженню третьої партії, як в США, або усуває третю партію, як в Англії чи в деяких англійських домініонах [1]. На думку відомого правознавця В. Б. Євдокимова, «мажоритарна система відносної більшості не тільки не дає реального уявлення про розміщення політичних сил, але й істотним чином спотворює волю виборців” [2].

Значно більш широке поширення в XX столітті отримала пропорційна виборча система. Вона діє в Італії, Фінляндії, Швейцарії, Австралії, Швеції, Норвегії, Австрії, Бельгії. При пропорційній системі депутатські місця розподіляються між партіями у відповідності до числа голосів, отриманих кожною з них. При цій системі утворюються великі багатомандатні округи, від кожного з яких обирається декілька депутатів. Однак необхідно підкреслити, що в багатьох країнах з пропорційною виборчою системою діє визначений процентний бар’єр, який не дозволяє партіям, які набрали менше означеної кількості голосі, отримати представництво в парламенті. У Німеччині і Бразилії такий бар’єр складає 5 % голосів, в Швеції – 4 %, Нідерландах – 0,67 %, у сусідніх: Росії – 5 %, Молдові – 6 % тощо. Розподіл мандатів всередині партійного списку здійснюється, як правило, у відповідності з тим порядком, у якому кандидати розташовані в списку.

Пропорційна система часто застосовується разом з мажоритарною. Таку систему називають змішаною. В Німеччині половина депутатів обирається за мажоритарною системою відносної більшості, а інша половина за пропорційною. В Австралії палата представників фактично обирається за мажоритарною системою абсолютної більшості, а сенат – за пропорційною системою.

Вибори до українського парламенту першого і другого скликання проходили за мажоритарною виборчою системою. Від мажоритарної до змішаної системи виборів Україна перейшла у 1998 р. За новим виборчим законом 250 депутатів парламенту обирались від мажоритарних округів і 250 за партійними списками. Тоді було встановлено 4 % бар’єр проходження партій. У 2002 році Україна перейшла до пропорційних в виборів. Зменшився прохідний бар`єр до 3 %. Однак для України тоді, на нашу думку, потрібен був щонайменше 5 % бар’єр, який, з одного боку, дав би можливість створити політичну більшість в парламенті, а з іншого, як вважав відомий політик Є. Кушнарьов, “сприяв би формуванню провідних загальнонаціональних партійних організацій, діяльність яких можна прогнозувати, а їх політичні рішення будуть відповідальними” [3].

В різних країнах політичні партії відіграють основну роль в формуванні центральних і місцевих органів влади. Однак далеко не всі зареєстровані партії беруть участь в формуванні і діяльності парламенту та уряду. Так, в роботі парламенту приймають участь лише партії, які в результаті виборів завоювали депутатські мандати, їх число стає все меншим, коли мова заходить про кількість партій, члени яких сформували уряд. Реальна ступінь участі партій в справах держави значною мірою залежить від діючої в державі партійної системи. В умовах багатопартійних систем парламентське представництво отримує декілька впливових партій, в той час, як при партійних системах з однією чи двома правлячими партіями урядова влада, як правило, зосереджена в руках однієї партії.

Парламент можна розглядати, насамперед, як орган, в якому чітко на всіх рівнях простежується боротьба політичних партій. Одним з головних елементів, що приводять парламент в рух, є об’єднання депутатів. У відповідності з усталеною практикою, основою офіційного визнання депутатських об’єднань частіше всього є: 1) ступінь визнання законодавством права депутатів на створення всередині палат об’єднання за ознакою партійної належності; 2) мінімальний кількісний склад депутатів, що належать до однієї партії, як необхідна умова для створення такого об’єднання. В більшості країн досить тільки дотриматись однієї умови, в деяких – необхідно виконати дві. В Бельгії парламентську групу можуть утворити не менше 3 депутатів, в Італії та Франції – 20, в Німеччині партійна фракція отримує визнання, якщо депутатське об’єднання нараховує не менше 5 % від загальної кількості бундестагу, що на даний час складає щонайменше 35 депутатів. Крім того, необхідно, щоб всі депутати належали до однієї партії.

В парламенті Великої Британії всі політичні партії, що отримали представництво в палаті громад (близько 10 депутатів), називаються «парламентськими партіями». Такі ж назви носять депутатські об’єднання в парламентах Австралії, Канади, Нової Зеландії. В скандинавських країнах парламентські фракції мають давню історію організації і роботи. Багато партій тут виникли також як «парламентські партії”. Обрані депутати парламентів Данії, Ісландії, Норвегії, а також США не розпочинають виконання своїх обов’язків, поки не приєднаються до однієї з партійних фракцій. Прагнення політичних партій, які мають своїх депутатів у вищому представницькому органі влади, одержати офіційне визнання в якості парламентської фракції пояснюються насамперед тим, що тільки партії, які мають такий статус, отримують відповідно до їх ваги і значення представництво в різних керівних органах палат (бюро, конференціях, комісіях), а також можливість посісти посади їх керівників.

Найбільш впливовими та авторитетними фігурами у парламенті будь-якої країни є голови палат. Найчастіше вони обираються депутатами на весь строк їх повноважень. Як правило, цю посаду займає представник партії (або блоку партій), що має абсолютну більшість місць в палаті. В тих випадках, коли ні одна з партій (чи блоку партій) не має абсолютної більшості мандатів в палаті, питання про заміщення посади голови палати вирішується на підставі угоди між представленими в палаті партіями. При цьому не завжди посада голови палати дістається представнику самої чисельної партійної фракції. В США голова палати представників конгресу, як і голова британської палати громад, іменується «спікером”. На відміну від неупередженого і розсудливого спікера британської палати громад, – відзначають американські дослідники Дж. Фергусон і Д. Макгенрі, – посадова особа, що головує в американській палаті, діє як партійний лідер і використовує повноваження своєї діяльності для сприяння програмі своєї партії. 3начна роль в діяльності парламенту відводиться різним комісіям та комітетам. Парламентські комісії формуються по-різному: в одних країнах (Нідерландах, Японії) члени комісії призначаються головою палати, в інших (США, Німеччина, Італія) – обираються на пленарному засіданні палати, в третіх (Велика Британія, Ірландія, Фінляндія) – призначаються спеціальною комісією палати. Але яким би не був офіційний спосіб формування персонального складу комісій, їхній партійний склад майже завжди визначається на основі принципу пропорційного представництва офіційно визнаних парламентських фракцій, завдяки чому партії, що мають більшість в палаті, отримують більшість місць в кожній комісії.

На відміну від країн з однопартійною парламентською більшістю (США, Велика Британія), в багатьох країнах Західної Європи, де більшість місць в парламенті отримують декілька впливових партій (Данія, Норвегія, бундестаг Німеччини, Швеція, Фінляндія), посади голів постійних комісій розподіляються між представниками цих впливових партій. Важливим завданням керівництва парламентських фракцій провідних партій є підтримання жорсткої дисципліни серед депутатів, щоб партійні лідери могли розраховувати на використання в потрібному напрямку всіх голосів фракції. Особливе значення стану фракційної дисципліни набуває в країнах з парламентською системою правління, де від декількох голосів депутатів правлячої партії залежить її подальше перебування при владі.

Зростання ролі політичних партій, підвищення їх взаємодії з державним механізмом найбільш чітко проявляється у стосунках партій з урядом. При президентській системі правління в США застосовується позапартійний спосіб формування уряду. Президент, одночасно будучи лідером партії і главою уряду, на свій розсуд призначає і зміщає міністрів. За понад 200-річну історію цієї країни лише 9 разів сенатори відмовлялись затвердити кандидатури міністрів, запропонованих Президентом США [4]. При парламентській системі правління глава держави призначає міністрами представників тієї партії чи партій, які мають більшість місць у парламенті. Оскільки в умовах парламентської системи правління уряд носить, як правило, партійний характер, він залишається при владі до того часу, поки його підтримує партія (партії), що має більшість місць в парламенті чи його нижній палаті. Правовою основою такої ситуації служить принцип політичної відповідальності уряду перед парламентом. В більшості парламентських республік і монархіях діють конституції, які встановлюють колективну політичну відповідальність членів уряду. Принцип політичної відповідальності уряду перед парламентом виступає в якості правової основи формування уряду партіями, що одержали перемогу на виборах або створили парламентську більшість в результаті парламентської боротьби.

Необхідно відзначити, що в умовах парламентської системи правління, в залежності від співвідношення і розташування сил партій в парламенті, формуються різні види урядів. Якщо будь-яка партія володіє абсолютним числом місць у парламенті, то з керівників цієї партії формується однопартійний уряд. Якщо жодна з партій не має такої більшості, глава держави проводить консультації з головами палат та керівниками партійних фракцій щодо можливості формування уряду з представників двох чи більше партій (коаліційний уряд), які разом склали б необхідну партійну більшість. В Італії, Нідерландах, Фінляндії, де уряди дуже часто формуються на коаліційний основі, одна з партій постійно чи на протязі тривалого періоду входить до складу коаліції, виконуючи тим самим функції своєрідного стержня, навколо якого групуються інші партії. Якщо ж створення коаліційного уряду ускладнено, з огляду на неможливість співпраці між партіями, створюється або «уряд меншості», що складається з представників однієї чи декількох партій, яким навіть разом взятим належить менше половини місць в парламенті, або «службовий уряд», створюваний на позапартійній основі зі спеціалістів та вищих чиновників (Норвегія, Італія, Данія – в першому випадку, Фінляндія – в другому). Участь партій в формуванні уряду визначається не тільки системою правління, але й особливостями взаємовідносин партій у сфері керівництва державою. В країнах, де діє двопартійна система, уряд поперемінно формується однією чи іншою партією (США, Велика Британія, Канада). В країнах з багатопартійними системами утворюються багатопартійні, коаліційні уряди (Нідерланди, Італія, Франція), хоч і можливі уряди меншості.

Ситуація ускладнювалась ще і тим, що не було скасовано депутатську недоторканість відповідно до демократичних стандартів, та запровадженням принципу пропорційності виборів на місцевому рівні, до чого не були готові не тільки виборці, а й партійні організації на місцях.

Питання щодо прохідного бар`єру проходження партій до парламенту завжди було та залишається однією з концептуальних засад реформування влади – ядром політико-правової реформи в Україні [3]. Сьогодні у виборчій системі України об`єктивно необхідний бар`єр законодавчо визначено. Поза сумнівом, це дасть можливість чіткого структурування парламенту. В новий склад парламенту обрано 5 політичних партій. Тут чітко спостерігається тенденція до переходу до двопартійної системи – провладна та опозиційна партії.

Разом з тим, мажоритарні депутати докорінним чином можуть змінити конфігурацію парламенту. Безумовним позитивом стане значно більш тісний зв’язок депутата з виборцями. Діяльність переважного числа народних депутатів в своїх виборчих округах ніколи не була формальною. Покійний керівник автора статті – народний депутат України Євген Леонідович Смірнов, член Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією 2-го скликання та Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки та оборони 3-го, голова Тимчасової слідчої комісії, член міжпарламентських антитерористичних структур, поряд з неосяжним обсягом депутатської діяльності в Комітеті, щомісячно, а бувало – й частіше, проводив прийом виборців у всіх районних центрах виборчого округу. Кількість виборців на прийомах сягала від півсотні до трьохсот. Прийоми тривали від 8 до 24 години. Всього за час депутатської діяльності було вирішено 10 тисяч заяв виборців. Така віданність депутата своїм виборця та ефективна робота у виборчому окрузі призвела до досить легкого обрання депутата вдруге. І це тоді, коли вже в новому за конфігурацією виборчому окрузі одночасно балотувалось 3 народних депутати України з виборчих округів, які увійшли до новоствореного округу.

Проведений аналіз дозволяє зробити наступні висновки:

Виборча система України не є усталеною. В українських реаліях, коли партійна система ще далеко не сформована, а членами партій є понад 2 відсотки населення, різкий перехід до пропорційної системи не міг не позначитись на стані всієї політико-правової системи, тому сьогодні відбулося повернення до змішаної виборчої системи та президентсько-парламентської республіки. Хоча в умовах парламентської системи правління сформований уряд може бути більш політично відповідальним.

Кожна виборча система має свої pro et contra. Суто пропорційні вибори за закритими партійними списками характерні для країн з розвинутою демократією та відповідним політико-правовим досвідом. Проте, досвід доводить, що мажоритарні депутати докорінним чином можуть змінити конфігурацію парламенту.

Показник прохідного бар`єру проходження партій до парламенту залишається однією з концептуальних засад реформування влади – ядром політико-правової реформи в Україні, і сьогодні він достатньо оптимальний для структурування парламенту. Ситуація демонструє, що з великої кількості українських партій вкотре лише незначна кількість подолає прохідний бар`єр. А це дає підстави визнати очевидним, що багатопартійна система України поступово просувається до двопартійної.

Присоединись к группе в контакте — узнай больше о своих правах!



Оставить комментарий


6 × девять =